메뉴 건너뛰기

Sub Promotion

이슈&포커스  l  국회 이슈를 데이터와 통계 등 유의미한 분석결과로 제공합니다

  • Dec 22, 2021

매주 월요일 유권자들의 대선 수다, 유권자의 스케치북

 

대선이 다가오고 있습니다. 여러분은 선거와 관련된 어떤 이야기를 듣고 계신가요? 후보자의 말이나 의혹에 대한 기사가 쏟아지고 있지만 그 내용을 살펴보면 정책과 무관하거나, 무분별한 의혹 제기 기사일 때가 대부분입니다. 그래서 한국사회의 미래를 결정짓는 선거, 대선을 앞두고 과연 무엇을 검증해야 하는지, 유권자는 무엇을 할 수 있는지, 게임의 룰은 문제가 없는지 참여연대 의정감시센터가 꼼꼼히 파헤쳐보는 대선 <유권자의 스케치북(유스케)>을 연재합니다. 참여연대 의정감시센터 유성진 소장이 유스케의 첫 페이지를 넘겨보았습니다.

<유권자의 스케치북(유스케)> 연재 종합 페이지 바로가기 > https://bit.ly/유권자의스케치북 

 

우리들의 대통령

조영호 (서강대 정치외교학과 부교수)

 

한국은 1948년 건국 이래 1960~1961년 제2공화국을 제외하고는 대통령제를 채택해 왔다. 그 동안 한국의 대통령들은 중 다수는 비극적으로 생을 마감해 왔다. 특히 1987년 민주화 이후에도 대통령제는 큰 변화 없이 유지되었고, 역대 대통령들은 재임 이후 평안한 삶을 영위하지 못하였다. 왜 그랬으며, 앞으로는 어떨까? 지금 두 명의 주요 후보가 대권을 위해 경쟁하고 있는데, 문재인 대통령과 다음 대통령의 말로는 과연 괜찮을까? 이 글은 현대 민주정부에 대한 비교론적 논의를 함으로써 한국대통령제에 교훈을 도출하고, 우리들의 대통령이 재임 이후에도 더불어 살아갈 방법에 관해 제언하고자 한다. 

 

고대 민주주의와 현대 민주주의

민주적 정부형태는 2500 여년 전 그리스의 스파르타와 아테네서 발흥하였지만, 현대의 민주정부는 매우 다른 양식을 취하고 있다. 구체적으로 아테네에서는 군사훈련을 이겨낸 전사-시민들만이 정치과정에 참여할 수 있었고, 이들이 도시의 중요한 의사를 결정한다는 점에서 직접민주정의 형태를 띠고 있지만, 현대의 대규모 국가들에서는 유권자들이 대표자를 선출하고 대표자들이 유권자들을 대신하여 정치적 의사결정을 한다는 점에서 간접적 형태를 가진다. 특히 아테네의 직접민주주의가 오늘날 현대민주주의의 여러 문제점들을 해결할 교훈을 제공하기도 하지만, 정치참여에서 80% 이상의 성인들을 배제하였던 반면 현대의 민주주의가 시민권의 자격제한이 없다는 점에서 현재의 민주주의가 아테네의 직접민주주의에 비해서 포용적인 측면도 있다. 

 

무엇보다 오늘날 국가는 그 인구규모가 최소 수백만 명이 넘는다는 점에서 직접민주주의를 실천하는 것이 불가능하고, 대표들에 의한 정부 혹은 대의 정치의 양식을 가지는 것이 불가피하기도 하다. 따라서 대표들에 의한 민주정부는 각국의 시민들이 불만을 가지면서도 꾸준히 개선시키야 할 정부형태라는 점은 분명하다. 현대의 민주적 대표정부는 크게 두가지 양식으로 발전해 왔는데, 그 양식은 미국에서 만들어진 대통령제와 유럽대륙에 기원을 둔 의원내각제이다. 양자는 서로 다른 운영 원리에 기초하면서도 제한정부와 시민의 자유보장이라는 목적에 충실하기 위해서 고안되었다. 물론 프랑스에서 1950년대 이후 채택된 준대통령제가 새로운 양식이긴 하지만, 프랑스의 특수성을 반영하고 정치사적으로는 비교적 최근 사례라는 점에서 논의하지 않고자 한다. 

 

미국 대통령도 행정부 밖에서는 제한된 권력 행사

먼저 미국의 대통령제는 1787년 미국 필라델피아 제헌회의에서 구체화되었는데, 그 내용은 시민들의 자유를 보장하고 정부의 권한 남용을 막기 위해 연방정부의 권력을 입법부, 행정부, 사법부로 분리하고, 삼부는 각각 독립적 공무원 충원구조를 가진다는 것이다. 필자는 여기에서 두 가지 점을 흥미롭게 본다. 먼저 행정부가 아닌 입법부가 제1정부기관이라는 점이다. 미국 건국의 아버지들은 당시 대통령의 독재가 아니라 시민들에 의해서 직접 선출되는 하원의 독재를 우려하여 의회를 상원과 하원으로 나누고 그 임기를 각각 6년과 2년으로 분리시켰다. 다음으로 삼부에서 최고위 공직자의 충원을 독립적으로 만들어 하나의 부가 다른 부를 지배하거나 혹은 다른 부에 종속됨이 없게 한다는 것이다. 이에 따라 대통령은 인민의 선거를 거친 선거인단에 의한 간접선거를 통해, 상원의원은 주별 의회를 통해 (20세기 초반 주별 대중선거에 의한 선출로 변화), 하원의원은 시민들의 직접선거를 통해 공직에 취임하고, 대법원의 법관은 대통령의 지명과 의회의 동의를 거쳐 종신직으로 봉직한다. 

 

나아가 미국은 연방정부와 주정부가 분리되어 있는 연방제 국가라는 점에서 연방정부의 대표자들은 대통령이든 의원이든 법관이든 자신의 직무와 공직을 벗어나 월권을 행사하기가 어렵고, 따라서 법과 제도 아래 구속된다. 결과적으로 미국의 국가 권력은 법과 제도를 통해 인위적으로 제한되고, 선출된 혹은 임명된 각 부의 대표자들은 서로를 견제한다. 물론 자신 혹은 특정 세력이 공직 범위 내에서 독재적인 방식으로 권한을 행사할 수 있고, 도날드 트럼프 전 대통령은 그 대표적인 사례를 보여준다. 그럼에도 불구하고, 미국의 대통령은 국가의 수반이지만, 정부의 제2기관인 행정부 내에서만 최대의 권한을 행사하고, 다른 영역에서는 제한을 받는다. 요약하자면 미국의 대통령제는 정부의 권한을 분리하고 나누어 대통령과 공직자들을 그 속에 가둠으로써 제한정부를 실현하려 하고, 나아가 시민의 자유를 보장하려는 목적으로 설계되었다. 

 

유럽대륙 정치, 50%+1이 보장하는 대표성과 비례성

유럽대륙에서 발달한 의원내각제는 어떤 방식으로 제한정부를 실현하고, 시민의 자유를 보존하는가? 유럽에서 하원이 주권을 대표하는 제1정부기관으로 등장하기 이전인 중세시대에는 왕과 추밀원, 종교인과 귀족의 상원, 그리고 시민을 대표하는 하원이 권력을 나누고 서로 견제하며 공존하였다. 시민혁명과 자유주의, 그리고 근대화의 물결이 19세기 유럽을 강타하면서 국민이 보유한 주권은 나눌 수 없다는 명제 아래, 하원은 상원과 왕정을 누르고 국민주권을 대리하는 기관으로 우뚝 선다. 

 

여기서 두 가지의 연결된 문제가 발생했는데, 하나는 하원의 대표자들을 어떻게 선출할 것인가라는 선거제도의 문제였다. 영국과 미국을 비롯한 앵글로 색슨 나라들과 달리 유럽대륙 국가들은 비례대표제를 채택하였고, 비례대표제는 유권자들의 다양한 정치적 조직화와 대표성을 보장하기 때문에 결과적으로 각 나라 별로 5~10개의 정당들이 경쟁하게 되었다. 다른 하나는 정부를 구성하기 위해서는 의원들 중 50%+1의 동의가 필요하거나 혹은 50%+1의 반대가 없어야 한다는 점이다. 따라서 거대 정당들이 정부를 구성하기 위해서는 소수정당들과 연합해야 했고, 거대 정당 지도자들은 정당 내부의 충성을 결속하고 소수 정당들의 이탈위협에 대응하기 위해서 권한을 조심스럽게 사용해야만 했다. 왜냐하면 당내 소수세력이나 소수정당들의 이탈은 의회의 내각불신으로 이어져, 정부가 붕괴되고 새로운 선거를 실시해야 하는 위기사태로 발전하기 때문이다. 결과적으로 비례대표제에 기반한 의원내각제는 지도자들을 정치적으로 제한하는 방식으로 기능해 왔다. 물론 의원내각제가 일본이나 싱가포르와 같이 다수주의를 강화하는 선거제도와 결합하면서, 패권정당제를 유지하기도 하지만, 최소한 유럽대륙 내에서 지도자는 정치적으로 제한된다. 

 

이와 같은 미국 대통령제와 유럽대륙의 의원내각제에 대한 비교론적인 검토는 우리나라의 대통령제에 관해서 어떤 교훈을 제시하는가? 우선 미국과 유럽에서 정부의 제1기관은 행정부가 아닌 의회라는 점이다. 의원내각제에서 행정내각은 의회에 책임을 지고, 미국에서도 정부의 제1기관은 의회이다. 그리고 대통령제와 의원내각제 모두에서 지도자는 제한된 범위에서 제한된 권한을 행사한다. 제한된 권한을 행사하기 때문에 대통령제이든 의원내각제이든 지도자는 무제한적인 책임을 질 필요는 없다는 점에서 퇴임 후 비극적인 일을 겪을 가능성은 낮다. 

 

한국 대통령의 광범위한 ‘권한’과 그에 따른 ‘원한’

그렇다면 한국의 대통령제는 어떠한가? 한국의 대통령제는 삼권분립을 표방하고 있음에도 국회의원을 행정부의 장관으로 임명할 수 있고, 국회의원들도 경력관리의 관점에서 이를 마다하지 않는다. 다시 말해 여당 국회의원들이 입법부에서 행정부와 대통령을 견제할 이유가 없다는 것이다. 그리고 한국의 대법관과 헌법재판관은 그 임기가 6년인 반면 대통령은 5년이라는 점에서 대통령은 임기 중 절반 이상의 대법관과 헌법재판관을 지명할 수 있다. 물론 한국의 대법관과 헌법재판관이 대통령의 지시를 받고 판결에 임하지는 않지만, 한국과 같은 좁은 사회에서 가치와 지향, 그리고 신념을 공유할 가능성은 높다. 

 

결과적으로 한국의 대통령은 행정부의 수장이면서도 입법부와 사법부에 광범위한 영향을 미칠 수 있고, 이것이 대통령의 권한을 확대하고 제한정부의 원칙을 훼손하게 만든다. 나아가 대통령의 확대된 권력은 아래로 지방정부에까지 영향을 미친다는 점에서 한국에서 총선과 지방선거는 일반적으로 현직 대통령에 대한 평가의 성격을 갖는다. 결과적으로 우리들의 대통령은 그 권한이 옆으로 그리고 아래로 제한되어 있지 않기 때문에 국민들로부터 과도한 기대를 받고 모든 일에 대해 책임지기를 요구받는다. 반면 대통령은 정치적 개인으로서 당내에서는 다수이지만, 정치세계 전체의 관점에서는 소수라는 점에서 전방위적으로 공격당하고 그 비난과 피로감이 축적되어 임기를 마치며 이후에도 그 책임에 대한 원한을 계속된다. 

 

대통령 권한 축소 위한 개헌 논의 이어져야

앞으로 선출될 우리들의 대통령은 이와 같은 악순환의 고리에서 벗어날 수 있을 것인가? 필자의 관점에서 현재 그 대답은 부정적이다. 그럼에도 불구하고, 우리들이 선출한 대통령들이 임기를 마치고, 그들의 봉사와 기여에 대한 보상으로서 평안과 존경을 누릴 수 있도록 만드는 것은 정치제도적 개혁을 넘어서, 보다 인간적인 사회로 나아가기 위한 과제이다. 우리들이 대통령을 선출하고, 그들의 비극을 목도하는 것은 인간적으로 힘든 일이며, 미래를 위해서도 좋은 일은 아니기 때문이다. 

 

현재 학계와 정치권에서 87년 체제 혹은 제6공화국 헌법을 넘어서자는 논의가 활발한데, 87년 체제가 권위주의 시절에 변형된 한국대통령제를 대체로 유지했다는 점에서 헌정개혁 논의는 1948년 이래로 지속되어 온 한국의 대통령제를 그 대상으로 삼아야 하고, 지도자의 권력을 제한하는 방향으로 전개되어야 한다. 그랬을 때, 우리들의 대통령도 살 수 있고, 우리들도 과거의 비극을 겪지 않을 것이다. 마지막으로 우리들은 대선을 앞두고 지지하는 후보를 후원하되, 이후 선거가 끝나고서는 대통령에 대한 큰 기대를 거두고 대통령을 잠시 공직에 봉사하는 한 사람의 시민으로 놓아 주어야 할 때이다. 

 
본 칼럼은 오마이뉴스, 슬로우뉴스에 중복 게재됩니다.
목록
[대선논평] 민주당 정치개혁안 알맹이가 빠졌다
  • 2022,02,15

민주당 정치개혁안 알맹이가 빠졌다 정치불신 편승말고 거대정당 기득권 내놓아야 어제(1/27) 더불어민주당 정당혁신추진위원회가 이재명 더불어민주...

[대선논평] 지상파 TV토론에 소수 정당 후보자 참여 보장해야
  • 2022,02,15

지상파 TV토론에 소수 정당 후보자 참여 보장해야 정책토론 없는 선거, 유권자 알권리 심각하게 침해 양자토론만 생중계는 정치적 담합이라 볼 수 있...

[유권자의스케치북] ⑧ 대선과 권력구조 개헌: ‘4년 연임 대통령제’의 안착을 위한 조건들
  • 2022,02,15

대선이 다가오고 있습니다. 여러분은 선거와 관련된 어떤 이야기를 듣고 계신가요? 후보자의 말이나 의혹에 대한 기사가 쏟아지고 있지만 그 내용을 ...

[유권자의스케치북] ⑦ 세대 간 연대 없는 청년 공약은 허구
  • 2022,02,15

대선이 다가오고 있습니다. 여러분은 선거와 관련된 어떤 이야기를 듣고 계신가요? 후보자의 말이나 의혹에 대한 기사가 쏟아지고 있지만 그 내용을 ...

[유권자의스케치북] ⑥ 비호감 대선과 선거제 개혁의 필요성
  • 2022,02,15

대선이 다가오고 있습니다. 여러분은 선거와 관련된 어떤 이야기를 듣고 계신가요? 후보자의 말이나 의혹에 대한 기사가 쏟아지고 있지만 그 내용을 ...

[논평] 윤리특위, 동료 의원 방패막이 자처말고 징계 심사 조속히 착수해야
  • 2022,01,06

윤리특위, 동료 의원 방패막이 자처말고 징계 심사 조속히 착수해야 국회 윤리특별위원회(윤리특위)가 국회 윤리심사자문위원회(윤리심사자문위)에 4...

[유권자의스케치북] ⑤ 제20대 대선과 지방의 위기
  • 2022,01,03

대선이 다가오고 있습니다. 여러분은 선거와 관련된 어떤 이야기를 듣고 계신가요? 후보자의 말이나 의혹에 대한 기사가 쏟아지고 있지만 그 내용을 ...

[유권자의스케치북] ④ 무권자(無權者) J씨의 대선 관전기
  • 2021,12,29

대선이 다가오고 있습니다. 여러분은 선거와 관련된 어떤 이야기를 듣고 계신가요? 후보자의 말이나 의혹에 대한 기사가 쏟아지고 있지만 그 내용을 ...

[논평] 피선거권 연령 18세로 하향, 늦었지만 당연
  • 2021,12,28

피선거권 연령 18세로 하향, 늦었지만 당연 유권자 표현의 자유 확대 등 정개특위 분발해서 활동해야 오늘(12/28), 국회 정치개혁특별위원회(이하 정...

[토론회] 2016총선넷 유죄 판결을 통해 본 공직선거법, 무엇이 문제인가
  • 2021,12,22

유권자 표현의 자유 침해하는 선거법 개정, 시급합니다! 법원, 합헌적 법률해석 통해 국민의 자유와 권리 보장했어야 <공직선거법 개정 방향 모색 토...

[유권자의스케치북] ③ 우리들의 대통령
  • 2021,12,22

대선이 다가오고 있습니다. 여러분은 선거와 관련된 어떤 이야기를 듣고 계신가요? 후보자의 말이나 의혹에 대한 기사가 쏟아지고 있지만 그 내용을 ...

[입법청원] 구금 중 수당 지급 중단하도록 국회의원수당법 개정해야 합니다
  • 2021,12,15

△ 참여연대는 임기 중 의정활동이 불가능한 구금 중 국회의원에게 수당 지급을 중단하도록 하는 국회의원수당법 개정 입법청원안을 국회에 제출하고 ...

[유권자의스케치북] ② 제20대 대선과 2030 청년 세대의 미래?
  • 2021,12,15

대선이 다가오고 있습니다. 여러분은 선거와 관련된 어떤 이야기를 듣고 계신가요? 후보자의 말이나 의혹에 대한 기사가 쏟아지고 있지만 그 내용을 ...

[논평] 성립 요건 완화해도 심사 강제 안하면 소용 없어
  • 2021,12,15

성립 요건 완화해도 심사 강제 안하면 소용 없어 청원 기간 늘리고, 공개 요건도 대폭 완화해야 국민동의청원안 심사 기한 제한하고, 심사 의무화해야...

[유권자의스케치북] ① 2022 대선보다 대선 이후가 우려되는 이유
  • 2021,12,15

대선이 다가오고 있습니다. 여러분은 선거와 관련된 어떤 이야기를 듣고 계신가요? 후보자의 말이나 의혹에 대한 기사가 쏟아지고 있지만 그 내용을 ...

[종합] 유권자의 스케치북 - 매주 월요일 유권자들의 대선수다
  • 2021,12,15

대선이 다가오고 있습니다. 여러분은 선거와 관련된 어떤 이야기를 듣고 계신가요? 후보자의 말이나 의혹에 대한 기사가 쏟아지고 있지만 그 내용을 ...

[논평] 또 다시 지방선거 선거구 획정 시한 넘긴 국회를 규탄한다
  • 2021,12,15

또 다시 지방선거 선거구 획정 시한 넘긴 국회를 규탄한다 선거구 획정에 반복적으로 늑장 부려 국회 의무 위반 지방선거가 6개월 앞으로 다가왔다. ...

[공동기자회견] 지방선거 3~4인 선거구 확대와 비례대표 대폭 확대를 통해 지방정치의 다양성을 확보하자!
  • 2021,12,15

내년 6월은 8기 지방선거입니다. 어찌보면 대통령 선거보다 시민들에게 더욱 직접적으로 영향을 끼치는 선거이기도 합니다. 그럼에도 불구하고 기존의...

[입법청원] 국민동의청원 성립 기준 낮추고 제대로 심사하라
  • 2021,12,15

국민동의청원 성립 기준 낮추고 제대로 심사하라 <국회법 개정안> 시민사회단체 입법청원 오늘(11/23) 4.16연대, 민주노총, 차별금지법제정연대, 참여...

[팩트시트] 21대 국회의원들의 징계 심사를 기록합니다.
  • 2021,12,15

"그 의원은 징계 심사 제대로 받고 있나?" 참여연대가 기록합니다 참여연대, <의원님은징계중> 팩트시트 발표 21대 국회에 제출된 의원 징계안 18건 ...

열려라국회는 참여연대 의정감시센터가 자체 제작하여 운영하는 국회감시전문사이트 입니다.
02-725-7104 watch@pspd.org

© k2s0o1d4e0s2i1g5n. Some Rights Reserved